Seguimiento y Evaluación del Plan de Ordenamiento Territorial de Santiago de Cali

MARCO DE REFERENCIA

a) MARCO TEÓRICO

"La evaluación es una disciplina que, en el campo político y social, facilita el aprendizaje de la sociedad y el control de los ciudadanos hacia sus gobernantes (House 1994; Ospina 2001). Pedir cuentas a estos requiere conocimiento e información, lo cual se consigue mediante procesos evaluativos que develen ante la opinión pública y la ciudadanía lo que el gobierno hace y los resultados de sus políticas. El tema de la evaluación de proyectos y programas públicos no es un tema nuevo y la preocupación actual por la evaluación de la gestión pública se enmarca incluso dentro de una agenda mundial de reforma al Estado y modernización de las instituciones públicas. Puede hablarse además de un cambio de paradigma en la administración pública de los últimos años cuyas manifestaciones concretas varían de país a país, pero cuyas bases filosóficas y conceptuales tienen visos comunes (Ospina 2001)".

En los enfoques modernos de gerencia pública, la evaluación es pieza fundamental para reformar al Estado, hacer seguimiento de su desempeño, evaluar los resultados, medir las expectativas y el nivel de satisfacción del ciudadano, y exigir rendición de cuentas al gobernante o funcionario público (Mayne y Zapico-Goñi 1999; Solarte 2004).

Según la CEPAL (1998), en un esfuerzo por modernizar la gestión pública se generaron diversas iniciativas para enfrentar la ineficiencia de la organización burocrática, con dos líneas teóricas: el neoinstitucionalismo y el gerencialismo. La primera hace énfasis en la relación entre políticos y burócratas, mientras que la segunda busca incorporar elementos de la administración privada en la gerencia pública, particularmente conceptos como calidad, eficiencia, incentivos, valor y flexibilidad.

El paso de la gestión pública burocrática a la gestión pública de carácter gerencial (gerencialismo) (Nueva Gestión Pública) ha generado las siguientes tendencias en la práctica de la gestión:

• Necesidad de clarificar y definir las expectativas con relación al desempeño de las organizaciones y las políticas y programas que sus gerentes administran.
• Necesidad de dar mayor flexibilidad y autonomía al gerente público pero, a su vez, solicitando mayor responsabilidad y un claro rendimiento de cuentas frente al desempeño de su organización.
• Reducción del tamaño del Estado y su participación directa en la producción de servicios, reemplazando esta por mecanismos como la privatización y contratos con otros proveedores.
• Tratamiento de las agencias públicas como repositarias de "contratos" o "acuerdos" con los ministerios u otras jurisdicciones para las que funcionan (Ospina 2001).

Según la CEPAL (1998), la modernización se concentra en la aplicación de principios, técnicas y prácticas de gestión para aumentar el impacto y la eficiencia de los programas y proyectos. Los principios utilizados son: equidad, focalización, impacto, participación ciudadana, articulación, flexibilidad, entre otros. En el campo de la gestión pública, los programas y proyectos sociales juegan un papel indispensable como materialización u operacionalidad de las políticas públicas (CEPAL 1998).

b) MARCO CONCEPTUAL

El Expediente Municipal, como instrumento de monitoreo, contribuye a impulsar el desarrollo del modelo territorial. Es un sistema de información que debe adaptarse a las características del municipio donde se va a implementar, teniendo en cuenta la estructura de la Administración Municipal y las dinámicas propias entre las dependencias que la conforman, con el objetivo de sentar las bases para su administración periódica.

¿Por qué se ordena el territorio? El ordenamiento territorial es un proceso que se requiere debido al acelerado crecimiento urbano y consumo indiscriminado del suelo, el cual conlleva un incremento de la demanda de bienes ambientales frente a una insostenible oferta, aunado a los constantes conflictos que se presentan en el territorio, como consecuencia de la inadecuada localización de las actividades y usos del suelo, y la carencia de herramientas técnicas de planeación de orden local, que apunten al aumento de la calidad de vida de la población.

¿Para qué se ordena el territorio? El ordenamiento territorial se realiza con el objetivo de equilibrar las relaciones de la población con el territorio y así encontrar mejores formas de convivencia, crecimiento y desarrollo municipal. Además, se pretende armonizar los conflictos de uso, ocupación y manejo del suelo y lograr la identificación, racionalización, priorización y programación de las obras públicas, en el corto, mediano y largo plazo. De esta manera, se espera construir un territorio productivo, equitativo y sostenible, como fin socialmente establecido

¿Qué es un POT? El Plan de Ordenamiento Territorial es un instrumento de planeamiento del territorio a escala municipal, a través del cual se plantea la organización del territorio y su proyección en el tiempo, previendo sus necesidades, a la vez que busca optimizar y aprovechar sus ventajas y potencialidades. Es una guía para el desarrollo físico de un municipio. Establece normas, programas y proyectos relacionados con la utilización, apropiación y transformación del espacio físico urbano y rural, mostrando la forma en la que se pueden utilizar de la mejor manera los recursos y el territorio.

En esencia, un POT constituye el pacto social de una población con su territorio, adoptando una visión a largo plazo de mínimo 12 años (tres períodos administrativos), que se concreta a través de la ejecución de obras físicas y normas para el uso y manejo del territorio urbano y rural, con el fin de tener un municipio más productivo, equitativo y sostenible. Es importante resaltar que la materialización del POT se logra por medio de la formulación de proyectos a través del Plan Operativo Anual de Inversiones, alineado con el Plan de Desarrollo del Municipio, y por su adecuada aplicación por parte de todos los ciudadanos y funcionarios.

¿Cómo se evalúa el impacto de los POT? Una vez se ha implementado en el municipio el Plan de Ordenamiento Territorial, es necesario contar con un instrumento de seguimiento y monitoreo que evalúe la gestión del mismo en el comportamiento de las dinámicas territoriales y en las acciones y procesos que inciden sobre ellas. Por tal motivo, la Ley 388 de 1997 estableció el Expediente Municipal como un sistema de información, que permite hacerle seguimiento a los objetivos y estrategias del POT, en especial al modelo de ordenamiento y su nivel de concreción, convirtiéndolo en un sustento para el diagnóstico territorial y en un instrumento base para su modificación y ajuste.

¿Qué es el Expediente Municipal? El Expediente Municipal es un instrumento de consulta y monitoreo para la toma de decisiones en materia territorial, que favorece el empoderamiento de la ciudadanía y busca darle transparencia y seguimiento al proceso de desarrollo del territorio y mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes. Los municipios conforman el Expediente Municipal como herramienta para el seguimiento y evaluación permanente del POT, sirve de sustento para la toma de decisiones y como soporte para adelantar procesos de revisión y ajuste de POT, así como para la formulación de los planes de desarrollo municipales. Por lo anterior, es importante que el Expediente Municipal esté en constante actualización y desarrollo.

¿Qué es un indicador? Un indicador es una expresión cualitativa o cuantitativa observable, que permite describir características, comportamientos o fenómenos de la realidad, a través de la evolución de una variable o el establecimiento de una relación entre variables, la que, comparada con períodos anteriores, productos similares o una meta o compromiso, permite evaluar el desempeño y observar su evolución en el tiempo.

c) MARCO LEGAL

El Expediente Municipal es un instrumento de carácter técnico y jurídico, basado en la Ley 388/1997 y sus decretos reglamentarios. Para su aplicación, se tiene en cuenta el contenido de la Ley de Transparencia (Ley 1712 de 2014).

Sirve de instrumento de seguimiento de los POT y de documento base para la revisión y ajuste de un POT (Ley 388 de 1997): las administraciones municipales deben emprender el proceso de revisión del POT, conforme a los preceptos establecidos en el artículo 28 de la Ley 388 de 1997 y su Decreto Reglamentario 4002 de 2004. Tales preceptos permiten la revisión del Plan en su componente general, urbano y rural de corto, mediano y largo plazo.

De acuerdo al antiguo Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (actual Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio), la revisión del POT es un procedimiento de carácter técnico y jurídico establecido por ley, con el fin de actualizar, modificar o ajustar sus contenidos y normas, de manera que se asegure la construcción efectiva del modelo territorial adoptado por el municipio.

Esto quiere decir que, una vez transcurrida la primera vigencia de cuatro años del POT, la nueva administración municipal estará en capacidad de identificar, apoyándose en el Expediente Municipal, si las estrategias y proyectos de corto plazo han sido cumplidos o no, y si las normas y los instrumentos de planificación previstas son concordantes con las lógicas municipales y con el modelo territorial adoptado.

De esta manera, el Expediente Municipal se configura como un instrumento indispensable para la revisión y ajuste del POT, según el artículo 9 del Decreto 4002 de 2004, el cual establece:

Artículo 9. Documento: El proyecto de revisión del Plan de Ordenamiento Territorial o de alguno de sus contenidos deberá acompañarse, por lo menos, de los siguientes documentos y estudios técnicos, sin perjuicio de aquellos que sean necesarios para la correcta sustentación del mismo, a juicio de las distintas instancias y autoridades de consulta, concertación y aprobación:

a) Memoria justificativa indicando con precisión, la necesidad, la conveniencia y el propósito de las modificaciones que se pretenden efectuar. Adicionalmente, se anexará la descripción técnica y la evaluación de sus impactos sobre el Plan de Ordenamiento vigente.
b) Proyecto de Acuerdo con los anexos, planos y demás documentación requerida para la aprobación de la revisión.
c) Documento de seguimiento y evaluación de los resultados obtenidos respecto de los objetivos planteados en el Plan de Ordenamiento Territorial vigente.

El Expediente Urbano: (reconocido en Santiago de Cali como Expediente Municipal) es uno de los instrumentos instaurados por la Ley 388 de 1997, para que los municipios ejerzan adecuadamente la función de impulsar el desarrollo territorial. Bajo esta premisa, el artículo 112 de dicha ley establece al respecto lo siguiente:

Artículo 112. Con el objeto de contar con un sistema de información urbano que sustente los diagnósticos y la definición de políticas, así como la formulación de planes, programas y proyectos de ordenamiento espacial del territorio por parte de los diferentes niveles territoriales, los municipios y distritos deberán organizar un expediente urbano, conformado por documentos, planos e información georreferenciada, acerca de su organización territorial y urbana. Igualmente, el Ministerio de Desarrollo Económico organizará y mantendrá en debida operación, un sistema de información urbano de datos sobre suelo, vivienda, servicios públicos domiciliarios, espacio público, transporte urbano y equipamientos colectivos, en el cual se incluirá un banco de experiencias sobre el desarrollo de operaciones urbanas de impacto y sobre la aplicación de los instrumentos contenidos en la presente Ley y en la Ley 9 de 1989.

Ley de Transparencia (Ley 1712 de 2014): establece directrices en el manejo de la información, en particular en lo referente a la entrega de la misma, el fortalecimiento del componente de datos abiertos y el mejoramiento del flujo de información entre la alcaldía y las entidades vinculadas con el desarrollo del territorio y con los ciudadanos. En ésta se manifiesta lo siguiente:

Artículo 1. Objeto: El objeto de la presente ley es regular el derecho de acceso a la información pública, los procedimientos para el ejercicio y garantía del derecho y las excepciones a la publicidad de información.
Artículo 2. Principio de máxima publicidad para titular universal: Toda información en posesión, bajo control o custodia de un sujeto obligado es pública y no podrá ser reservada o limitada sino por disposición constitucional o legal, de conformidad con la presente ley.

Artículo 5. Ámbito de Aplicación: Las disposiciones de esta ley serán aplicables a las siguientes personas en calidad de sujetos obligados:
a) Toda entidad pública, incluyendo las pertenecientes a todas las Ramas del Poder Público, en todos los niveles de la estructura estatal, central o descentralizada por servicios o territorialmente, en los órdenes nacionales, departamentales, municipales y distrital.
b) Los órganos, organismos y entidades estatales independientes o autónomos y de control.
c) Las personas naturales y jurídicas, públicas o privadas, que presten función pública, que presten servicios públicos respecto de la información directamente relacionada con la prestación del servicio público.
d) Cualquier persona natural, jurídica o dependencia de personas jurídicas que desempeñen función pública o de autoridad pública, respecto de la información directamente relacionada con el desempeño de su función.
e) Los partidos o movimientos políticos y los grupos significativos de ciudadanos.
f) Las entidades que administren instituciones parafiscales, fondos o recursos de naturaleza u origen público.

Las personas naturales o jurídicas que reciban o intermedien fondos o beneficios públicos territoriales y nacionales y no cumplan ninguno de los otros requisitos para ser considerado sujetos obligados, sólo deberán cumplir con la ley 1712 de 2014 respecto de aquella información que se produzca en relación con fondos públicos que reciban o intermedien.

De esta manera, el Expediente Municipal también constituye una herramienta bajo la cual se cumple la Ley de Transparencia, en la medida en que lleva un minucioso seguimiento del Plan de Ordenamiento Territorial, a través de la articulación con dependencias de la Alcaldía y entidades relacionadas. La información producto de este seguimiento y evaluación es de carácter público y de libre acceso por parte de toda la ciudadanía.

d) REFERENTES INTERNACIONALES

KITCASP: es un proyecto de investigación financiado por el programa ESPON. El objetivo principal es desarrollar un grupo de indicadores clave para la cohesión territorial que puedan usarse para dar información para las políticas de estrategias espaciales a nivel nacional. La cohesión territorial es una directriz prioritaria en los objetivos de política de Unión Europea, que busca reducir los desbalances socioeconómicos regionales, promover la sostenibilidad ambiental y mejorar los procesos de gobierno. ESPON (de su sigla en inglés) es el la Red del Observatorio Europeo para el Desarrollo y la Cohesión Territorial, financiado parcialmente por el Fondo de Desarrollo Regional Europeo. La misión del programa ESPON es apoyar el diseño de políticas relacionadas con el desarrollo territorial y la cohesión, ofreciendo evidencias robustas de base e identificando tendencias, desafíos y oportunidades en el desarrollo territorial.

Metropolitan eXplorer: La Organización para la Cooperación Económica y el Desarrollo (OECD) (de su sigla en inglés) creó el eXplorer como una herramienta web que permite visualizar información socioeconómica detallada al nivel urbano, que permite analizar diferencias regionales y desempeños dentro de los países y hacer comparaciones entre países. eXplorer permite al usuario explorar datos espaciales, temporales y multivariados desde diferentes perspectivas simultáneamente, para descubrir relaciones de interés y comunicar sus tendencias.

e) REFERENTES NACIONALES

A nivel nacional, varios municipios del país se han puesto en la tarea de construir el Expediente Municipal el cual es requerido para poder hacer la revisión y ajuste a los POT. Se destacan:

• Expediente Municipal de Bogotá: En el año 2009 la Secretaría Distrital de Planeación conformó un grupo de trabajo interdisciplinario, con el propósito de realizar el seguimiento y evaluación al Plan de Ordenamiento Territorial del Distrito Capital. Inicialmente se elaboró una batería indicadores con referencia a los objetivos y ejes estructurantes del Plan. En diciembre de 2011 se realizó una nueva versión actualizada con 93 indicadores, compendiados en un documento y en un visor en donde, de manera interactiva, se pueden consultar las series históricas, gráficas, mapas y hojas de vida.

• Expediente Municipal de Medellín: Realizó el documento "Gestión Implementación y Seguimiento" en el año 2006, con el objetivo de construir un sistema de indicadores para la evaluación y seguimiento del POT, el cual constituye en el insumo base para la elaboración del Expediente Municipal. El Sistema de Indicadores contó con un marco conceptual que facilitó la articulación de dichos indicadores y el manejo de la numerosa y diversa información que con ellos se relaciona.

• Expediente Municipal de Pereira: De acuerdo con la "guía metodológica para la conformación del expediente municipal de 2007" propuesta por el antiguo Ministerio de Desarrollo Económico en el año 2014 el Municipio de Pereira emprende la tarea de actualizar el territorio y poner en marcha el seguimiento de sus componentes físicos y territoriales por medio del expediente municipal como herramienta de seguimiento al plan de ordenamiento y a su vez como sustento de la revisión y ajuste al POT 2013. Para ello inició con la elaboración del documento, que contiene los archivos técnicos e históricos, donde se encuentra análisis de suficiencia y la matriz de fines y medios